جدول شماره 1 ـ  نظامهاي پاسخگويي برحسب ارزشها و انتظارات رفتاري

(Romzek, 2000, 37)

نظامهاي سياسي و پاسخگويي در بخش دولتي

مقايسه نظامهاي پاسخگويي در مديريت دولتي با استفاده از چارچوب نظري اين مقاله تا حدودي موقعيت اين نظامها را از بعد اثر بخشي آشكار خواهد كرد. در ادامه مقاله نظامهاي پاسخگويي در كشورهاي انگليس و ايالات متحده را به عنوان نماينده در نظام سياسي متفاوت (پارلماني و رياستي) مورد بررسي قرار خواهيم داد و همچنين به توصيف نظامهاي پاسخگويي در سه كشور از كشورهاي جهان سوم مي‌پردازيم و در پايان با استفاده از الگوي نظري ارايه شده، به مقايسه اثر بخشي نظامهاي پاسخگويي در جوامع مورد بحث خواهيم پرداخت.

پاسخگويي در انگليس

نظام سياسي انگليس، نظامي پارلماني است. وزارتخانه‌ها، واحدهاي اداري اصلي به شمار مي‌آيند و صنايع ملي و شركتهاي دولتي نيز بخشي از تشكيلات دولتي محسوب مي‌شوند. هر وزارتخانه به وسيله يك وزير اداره مي‌شود كه در مقابل پارلمان مسؤول است. در هر وزارتخانه دبيرخانه ثابتي وجود دارد كه مديريت آن به عهده يكي از كاركنان ارشد خدمات دولتي است. در انگليس دبير، اداره وزارتخانه را عهده‌دار است و مسؤول مستقيم وزير است. دبيران اعضاي ثابت وزارتخانه‌ها به شمار مي‌آيند و جابه‌جايي وزرا بر موقعيت شغلي آنان بي‌تأثير است. دبير ثابت را، تعدادي معاون ياري مي‌دهند كه هر كدام مسؤوليت بخشهايي از وزارتخانه‌ را به عهده دارند.

در انگليس، نظارت قوه مقننه برمجريه بر فلسفه مسؤوليت وزارتي مبتني بوده است. اين نظارت كه در طول قرن نوزدهم ميلادي شكل گرفت در واقع ساز و كار پاسخگويي سياسي وزرا به پارلمان تلقي مي‌شود. در گذشته اقدامات كاركنان دولت به نام وزير صورت مي‌گرفت و وزير هم نسبت به رفتار اداري خود در مقابل مجلس عوام پاسخگو بود. اما شرايط به گونه‌اي تحول يافت كه به تدريج وزرا به دليل وسعت قلمرو فعاليتهاي وزارتخانه‌هاي خود در عمل از نظارت بر جزئيات اقدامات و تصميمهاي كاركنان وزارتخانه باز ماندند. (Christoph, 1975, 33). بعدها به منظور تضمين پاسخگويي سياسي وزرا كوششهايي انجام گرفت كه از آن جمله؛ مي‌توان به تقويت تعداد و توان كارشناسي كميته‌هاي تخصصي پارلمان اشاره كرد. تأسيس دفتر رسيدگي به شكايتهاي پارلمان كه شباهت زيادي به نهاد آمبودزمان(Ombodsman) سوئدي دارد گام ديگري براي تضمين پاسخگويي مجريان بوده است. اين دفتر به شكايات شهروندان عليه كارگزاران مي‌پردازد.

وابستگي وزرا به كاركنان حرفه‌اي و بي‌طرف و رايزني با آنان نمونه‌اي از پاسخگويي حرفه‌اي در انگليس قلمداد مي‌شود. كاركنان عالي مقام در زمره افرادحرفه‌اي در طول خدمات دايمي در دولت، تجارب گرانبهايي را كسب كرده‌اند. دانش و تجربه كاركنان ارشد دولتي به عنوان مديران كلي دان⁽²⁾ همواره در دسترس وزراي انگليسي بوده است. به علاوه از كارشناسان زبده اقتصادي و دانشمندان نيز به عنوان حرفه‌ايهاي شاغل در خدمات دولتي براي رايزني و تصميم‌گيريها استفاده مي‌شود. در انگليس پاسخگويي سازماني همواره موردتوجه بوده است. همچنانكه بيشتر اشاره شد تا اين اواخر وزرا براي اقدامات كاركنان دولت در برابر پارلمان پاسخگو بودند. وزرا به گونه‌اي سنتي به‌صورت شخصي و يا كتبي در مورد عمليات زير مجموعه خود به مجلس گزارش مي‌دادند و در صورتي كه سوء مديريت احراز مي‌گرديد، مسؤوليت خطاهاي كاركنان خود را مي‌پذيرفتند. در اصطلاحاتي كه بعداً در اين مورد انجام گرفت، ضمن حفظ پاسخگويي وزير، مسؤوليت خدمات دولتي به خود سازمانها محول شد. درانگليس ستاده‌هاي واحدهاي دولتي با توافق وزارتخانه‌ها از پيش مشخص مي‌شود و مديران اجرايي به‌طور مستقيم در برابر ستاده‌ها واحدها مسؤولند. در قبال اين پاسخگويي، اختيارات وسيعي از جمله مديريت منابع انساني به مديران سازمانها واگذار شده است.Lacey ,  1996, 345) (Nyers &

در خدمات دولتي انگليس، ستاده وزارتخانه‌ها حتي الامان به‌صورت كمي تعريف شده است و اين تعاريف مبناي ارزشيابي عملكرد واحدها و افراد قرار مي‌گيرد. در طول دو دهه گذشته نظامهاي پاسخگويي مالي نيز تقويت شده است. هزينه‌ها كاهش يافته، از تعداد كاركنان خدمات كشوري كاسته‌اند و فعاليتهاي زايد را نيز حذف كرده‌اند.

در جهت بهبود پاسخگويي سازماني در سال 1991 ميلادي منشور شهروندي⁽³⁾ تدوين شده است كه هدف آن بهبود ارايه خدمات دولتي به مرد ماست. براي خدمات مهم دولتي حدود سي و هشت منشورتدوين شده است. اين منشورها هر ساله مورد بازنگري قرار مي‌گيرند و بهنگام مي‌شوند. منشور شهروندي شفافيت بيشتري براي خدمات ارايه شده، فراهم مي‌كند و در نتيجه كاركنان دولت را نسبت به عملكردشان پاسخگو مي‌نمايد. براي بهنگام كردن منشورها از دريافت كنندگان خدمات نظرجويي به عمل مي‌آيد و نتايج آن به صورت دوره‌اي منتشر مي‌شود. در زيراصولي كه درمنشورهاي شهروندي انگليس رعايت آن الزامي است آمده است:

9 براي كيفيت و كميت خدمات استانداردهايي وجود دارد. اين استانداردها بايد به آگاهي دريافت كنندگان خدمات برسد.

9 همزمان با ارسال استانداردهاي كيفي و كمي خدمت، نتايج عملكرد سازماني بايد منتشر شده و به اطلاع عموم برسد.

9 اطلاعات صحيح از چگونگي ارايه خدمات، هزينه آنها و افرادي كه بايد خدمات را ارايه كنند منتشر شود.

9 احترام به ارباب رجوع و همراهي كاركنان با آنان اصلي خدشه‌ناذير است و همه مردم نسبت به اين موضوع آگاهي دارند.

9 كاركنان دولت موظفند نام و مشخصات اداري خود را بر روي كارتي كه اين اطلاعات بر روي آن ثبت شده در مقابل ديد ارباب رجوع قرار دهند.

9 در صورتي كه به هر دليل، رفتار اداري با استانداردهاي تعين شده مطابقت نداشته باشد، كارمند موظف به عذرخواهي است.

9 روشهايي براي شكايت نسبت به سوء رفتار اداري پيش‌بيني شده است. به هرتقدير خسارت وارده، به دريافت كنندگان خدمات بايد به گونه‌اي مناسب جبران گردد.(Myers & Lacey, 1996, 337)

در انگليس دادگاههاي اداري آنچنان كه در ديگر كشورهاي اروپايي متداول است وجود ندارد و دادگاههاي عرفي⁽⁴⁾ و نظارتهاي سياسي ابزارهاي مهم پاسخگويي بيروني به شمار مي‌روند.

پاسخگويي در ايالات متحده امريكا

در ايالات متحده امريكا كه نظامي رياستي⁽⁵⁾ دارد ديوانسالاري بشدت تحت نظارتهاي سياسي است و در عين حال موضوع بي‌طرفانه‌اي دارد. علاوه بر وزارتخانه‌ها (Departments) كه واحدهاي اصلي قوه مجريه‌اند كميسيونهاي متعددي در دولت وظايف نظارت بر امور اقتصادي و اجتماعي را بر عهده دارند.  كنگره، قدرتمندترين منبع نظارت بر بوروكراسي است و اين قدرت را قانون اساسي به قوه مقننه واگذار كرده است. در امريكا كميته‌هاي تخصصي قوه مقننه بر ديوانسالاري نظارت مي‌كنند. نمايندگان مجالس از كادر كارشناسي و تخصصي برخوردارند و اين امر به آنان امكان مي‌دهد تا بر اقدامات قوه مجريه به گونه مؤثري نظارت كنند.

در امريكا پاسخگويي قانوني از طريق دادگاههاي عادي صورت مي‌گيرد. اين دادگاه‌ها از اقتدار زيادي براي نظارت بر بوروكراسي برخوردارند تفكيك مطلق قوا در اين كشور پايگاه نظارتهاي قانوني راتقويت كرده است.(Heady, 1988, 405)

در امريكا پاسخگويي سازماني در سالهاي اخير مورد توجه بوده است. در 1978 قانون اخلاقيات در دولت⁽⁶⁾ تصويب شد كه طبق آن كاركنان ارشد فدران موظفند فرمهايي را هر ساله درباره وضعيت مالي، عدم استفاده از موقعيتهاي اداري و عدم دريافت هدايا تكميل كنند. اين قانون، دفتري تحت عنوان دفتر امور اخلاقي دولت⁽⁷⁾  ايجاد كرد كه در آغاز به دفتر مديريت پرسنلي وابسته بود كه پس از تصويب قانون اصلاح امور اخلاقي در سال 1989 به عنوان واحدي مستقل شناخته شد. اين دفتر كه وابسته به قوه مجريه است موارد خلافكاريها را به وزارت دادگستري امريكا گزارش داده است. براساس قانون اخلاقيات تمامي مؤسسات دولت فدرال موظفند واحدي جهت نظارت بر امور اخلاقي كاركنانشان تأسيس كنند. اين واحدها مسؤوليت آموزش كاركنان و امور اداري اخلاقيات را به عهده دارند. دفتر امور اخلاقي دولت فدرال كنفرانسهاي سالانه‌اي برگزار مي‌كند كه از آن مشاركت كردند (Malet & Herbel, 2000, 25) دفتر امور اخلاقي دولت بيشتر هم خود را صرف بررسي روابط مالي كاركنان كرده است. وقتي مأموري  منصوب مي‌شود، مقررات اخلاقي، اطلاعات روابط مالي او را بررسي مي‌كند. اين قانون فرصت سوء استفاده از موقعيتهاي اداري پس از خروج از خدمت راب شدت محروم مي‌كند. همه مأموراني كه منصوب رئيس جمهورند بايد فرمهاي ويژه‌اي را تكميل كنند. مجلس سنا پس از رسيدگي به وضعيت مالي آنان، انتصابات را مورد تأييد قرار خواهد داد. در سال 1993 دفتر امور اخلاقي، كتابچه راهنمايي را تهيه كرد كه در آن دستورالعملهايي براي پيشگيري از ارتكاب كارهاي خلاف اداري مدون شده است. در اين راهنما درباره اموري چون؛ دريافت هدايا از خارج سازمان، رابطه با سازمانهاي ديگري كه، كارمند منافعي در آنها دارد، مسايل مالي بعد از استخدام، سوء استفاده از موقعيت شغلي و فعاليتهاي نابهنجار درخارج از سازمان توضيح داده شده است. در سطح ايالتي نيز كميسيونهايي ايجاد شده، كه به مسايل اخلاقي كاركنان مي‌پردازند. تحقيقات نشان مي‌دهد ميزان اختيارات و اثر بخشي اين كميسيونها در ايالتهاي گوناگون متفاوت بوده است. ذكر اين نكته ضروري است كه دفتر اموري اخلاقي دولت در سطح دولت فدرال تنها به امور اخلاقي كاركنان قوه مجريه رسيدگي مي‌كند، ولي كميسيونها و سازمانهاي ايالتي امور اخلاقي كاركنان سه قوه را كنترل مي‌كنند.

نظام‌هاي پاسخگويي در جهان سوم

نظامهاي پاسخگويي در كشورهاي جهان سوم، در مقايسه با الگوي متداول غربي، از انسجام و نظم‌كمتري برخوردارند. يكي از دلايل عمده اين امر بي ثباتي سياسي در كشورهاي جهان سوم است. رژيمهاي سياسي اين جوامع، اغلب به دليل بحرانهاي سياسي دستخوش تغييرات و بي‌ثباتي هستند.

پاسخگويي در پاكستان

در پاكستان به دليل نبودن نهادهاي مردم سالارانه، سنت رازداري و حفظ اسرار و كنترل مطبوعات و طراحي ساز و كارهاي مؤثر پاسخگويي خدمات دولتي، همواره با مشكل روبرو بوده است. مميزهاي بعد از خرج، به عنوان ابزاري سنتي هميشه وجود داشته و سازمان محاسبات عمومي اين وظيفه را عهده‌دار بوده است. با وجود اين به دليل ضعف توده قانونگذاري، سازمان محاسبات عمومي پاكستان، اغلب در نظارت قوه مجريه قرار داشته است. در ايالات پاكستان ادارات مبارزه با فساد، كه بخشي از تشكيلات پليس است ايجاد شده، ولي عملكرد اين ادارات مبارزه با فساد، كه بخشي از تشكيلات پليس است ايجاد شده، ولي عملكرد اين ادارات نيز مطلوب نبوده است. ضرب‌المثلي درباره اين ادارات وجود دارد كه مي‌گويد: اينها «شاپركها را دستگير  مي‌كنند و فيلها آزادانه به چرا مشغولند.» (94. 1990, Isam)

در دوران زمامداري ”بوتو“ دادگاههاي اداري به منظور دريافت شكايات مردم از دستگاه‌هاي اداري تشكيل شد. همچنين در دوران ايوب خان به دليل افرزايش تعداد شكايات مربوط به فساد، سوء مديريت،‌خلافاري و تأخير، گروههاي بازرسي زير نظر فرمانداران در چهار ايالت پاكستان غربي ايجاد شد كه بالاترين سطح نظارتي به شمار مي‌رفت. اين گروهها با اقتدار و احترام بسيار به شكايات مردم رسيدگي مي‌كردند. اما جديدترين نهادهاي كه براي پاسخگويي در پاكستان به وجود آمده، دفتر محتسب است. اين نهاد كه درادوار پيشين حكومت اسلامي وجود داشته، براي پاسداري از ارزشها و اخلاق اسلامي ايجاد شده است. دولت ضياء الحق، ايده پاسخگويي را از شريعت اسلامي وجود داشته، براي پاسداري از ارزشها و اخلاق اسلامي ايجاد شده است. دولت ضياء الحق ، ايده پاسخگويي را از شريعت اسلام برگرفت و آن را با  نهاد بازرسي سوئدي تلفيق كرد و دفترمحتسب را تأسيس نمود. در سال 1983 ضياءالحق، يكي از قضات ارشد ديوان عالي پاكستان را به عنوان اولين محتسب منصوب كرد. دفترمحتسب، نهادي قانوني بي‌طرف و ارباب رجوع محور است كه مستقل از قواي سه گانه فعاليت مي‌كند. اين نهاد از بدو تأسيس، مرجع سهل الوصولي براي رسيدگي به شكايات در مورد عدم كارآيي و فسادهاي دولتي بوده است. به اعتقاد برخي از صاحبنظران مديريت دولتي پاكستان، اين دفتر نهادي اثر بخش بوده است.(95, 1990.Isiam)

پاسخگويي در بنگلادش

ساز و كارهاي نظارتي در بنگلادش شامل جنبه‌هاي دروني و بيروني است. نظارتهاي دروني در برگيرنده بازرسيها و تفحصهايي است كه حسب مورد انجام مي‌شود. اين نظارتها تأثير چنداني بر رفتار كاركنان دولت و پاسخگوكردن آنان به شهروندان نداشته است.

ساز و كارهاي پاسخگويي بيروني مشتمل است بر نظارتهاي قواي قانونگذاري و قضايي، دفتر بازرسي، روزنامه‌ها و گروههاي مردم.

در پارلمان، يك كميته ثابت محاسبات عمومي وجود دارد؛ ولي نظارتهاي پارلماني در بنگلادش ابزار اثر بخشي، جهت نظارت بر اقدامات قوه مجريه نبوده است. نظام قضايي بنگلادش ساز و كار قوي‌تري براي احقاق حقوق افراد به نظر مي‌رسد؛ با وجود اين؛ مشكل عمده نظارت قضايي آن است كه قضات به‌طور مستقيم نمي‌توانند به شكايات مردم رسيدگي كنند. از سوي ديگر چون فرايند رسيدگي به دعاوي در قوه قضائيه طولاني و پرهزينه است، بسياري از مردم از مراجعه به دادگاهها خودداري مي‌كنند.(Ahmad & khan, 1990, 39)

در سال 1980  پارلمان قانون بازرسي(آمبودزمان) را تصويب كرد كه براساس آن دفتري براي رسيدگي به شكايات شهروندان از دستگاههاي اداري تأسيس گرديد. علاوه بر اين در بنگلادش مطبوعات و جرايد در افشاي سوء مديريتها، خلافكاريها، عدم كارآيي و فساد كاركنان دولت، همواره نقشي فعال داشته‌اند. برخي از رهبران سياسي بنگلادش به منظور نظارت بر بوروكراسي به تأسيس سازمانهاي نظارتي پرداخته‌اند كه از جمله آنها مي‌توان به كميته‌هاي ناحيه‌اي و دادگاههاي اداري كه به ترتيب در دوران زمامداري ضياء و عبدالستار به وجود آمد اشاره كرد.

پاسخگويي در زامبيا

در كشور زامبيا نظارت بيروني توسط كميته محاسبات مجلس و حسابرس كل صورت مي‌گيرد.

وظيفه حسابرس كل بررسي هزينه‌هاي دولتي است. ايرادي كه بر اين نهاد وارد است اين است كه اين نهاد به دليل ماهيت رسيدگي، بعد از خرج قادر به نظارت اثر بخش بر هزينه‌هاي عمومي نيست. از سويي ديگر مجلس به دليل فقدان اطلاعات تخصصي و كارشناسي توان نظارت دقيق بر خدمات دولتي را ندارد.

در زامبيا قوه قضائيه مرجع ديگري براي نظارت بر اقدامهاي كاركنان دولت است. اين نظارت نيز زماني صورت مي‌گيرد كه افراد از اقدامها و عمليات ديوانسالاري متضرر شده‌اند. با وجود اين آراء و تصميمهاي دادگاهها در رسيدگي به شكايات مردم، ابزار مناسبي براي اصلاح رفتار اداري كاركنان نبوده است. در زامبيا افراد تا زماني كه به سازو كارهاي نظارتي ديگر دسترسي دارند، به سراغ دادگاهها نمي‌روند؛ زيرا رسيدگي به شكايتهاي  مردم در دادگاهها فرايندي طولاني و پرهزينه است. در اين كشور مردم دادگاهها را ابزار مؤثري براي نظارت بر مديريت دولتي نمي‌دانند.(Chilbaye 305, 1990, Bwalya a)

به دلايلي كه در بالا به آنها اشاره شد، قانون اساسي زامبيا تأسيس دفتر بازرسي (آمبودزمان) را پيش بيني كرده است. اين دفتر زير نظر بازرس كل اداره مي‌شود و سه عضو ديگر به او ياري مي‌دهند. بازرس كل از قضات عالي رتبه است و به همراه اعضاي ديگر تجارب اداري مفيدي دارند و همگي منصوب رئيس جمهور هستند. به نظر مي‌رسد اثر بخشي اين دفتر به تفسير و اصلاح رفتار اداري كاركنان كمك مؤثري كرده است. اين نهاد آراء و تصميمهاي خود را به رئيس جمهور گزارش مي‌دهد و در پايان سال نيز پارلمان را در جريان فعاليت خود قرار مي‌دهد.

نتيجه‌گيري: